Fannie Mae et Freddie Mac : les déboires du capitalisme d’Etat

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Gerald P. O'Driscoll Jr., le 11 septembre 2008 - Le Secrétaire américain du Trésor Henry Paulson a pris le contrôle des deux géants du refinancement hypothécaire Fannie Mae et Freddie Mac le 7 septembre. Il semble bien qu’il y a été forcé. Pourtant cette évolution ne change rien à la crise immobilière ni à la cause première des déboires de « Fannie et Freddie ».

Le jeu des groupes d’intérêt

Le nœud du problème réside dans le fait que Fannie et Freddie sont devenus des exemples de « capitalisme de copinage ». Qui étaient les « copains » en question ? Ce sont les hommes d’affaires et les politiciens qui travaillaient main dans la main pour se remplir mutuellement les poches tout en invoquant le fait qu’ils servaient le bien public. Les politiciens ont créé des géants qui leur reversaient une partie de leurs profits – parfois directement, comme avec le cas des financements de campagnes électorales, parfois sous forme de « contributions » envers une catégorie d’électeurs à choyer.

Sachant qu’il était acquis que l’Etat américain allait garantir leurs dettes, Fannie et Freddie pouvaient emprunter à des taux plus avantageux que des vraies firmes du secteur privé. Cela signifiait donc qu’ils ont accumulé bien plus de risques. Les politiciens et régulateurs qui auraient dû les remettre sur le droit chemin ne l’ont pas fait, en partie parce que les deux géants ont usé de leurs réseaux d’influence, et en partie du fait leur image séduisante de « promoteurs de la propriété immobilière individuelle ».

De même, le soutien étatique qui avait permis à Fannie et Freddie de dominer le marché de la garantie hypothécaire faisait taire les critiques venant du secteur privé. Les banques n’osaient pas se plaindre des avantages conférés par l’Etat aux deux géants parce qu’elles avaient besoin d’avoir accès aux garanties hypothécaires de Fannie et Freddie.

Quant aux propriétaires immobiliers individuels, ils sont devenus les otages d’un système qui dépendait de la sécurisation de prêts hypothécaires par les garanties de Fannie et Freddie. De fait, ces propriétaires constituaient ainsi un groupe d’électeurs qui n’avaient pas intérêt à ce que le système soit réformé.

Les sources de la déresponsabilisation

Le problème essentiel était en réalité le suivant. D’un côté, Fannie et Freddie étaient des firmes privées mais, de l’autre côté, elles avaient la garantie que l’Etat épongerait leurs dettes. C'est-à-dire que c’est l’Etat, avec l’argent du contribuable, qui prendrait en charge le risque en cas de déboires financiers. Et c’est ce qui s’est passé.

Depuis leur prétendue privatisation (dans les années 60 et 70) nombre d’hommes politiques savaient que les deux géants opéraient financièrement de manière risquée et malsaine. Les cris d’alarme se sont faits plus bruyants ces dernières années car la capitalisation de Fannie et Freddie était inadéquate – comme l’a rappelé le Secrétaire du Trésor Paulson. Ce dernier avait espéré finir son mandat sans avoir à traiter ce dossier épineux. Mais les marchés financiers ont exercé une pression en faisant chuter les cours de Fannie et Freddie, et en augmentant le coût de leur emprunt au cours de l’été. En retardant son action, M. Paulson avait effectivement éliminé toutes les autres options possibles (telles que le dégraissage ou la privatisation). Restait donc l’option de jouer la carte de la mise sous tutelle de l’Etat. Si en juillet dernier, il avait annoncé en fanfare son projet possible de protéger les deux sociétés (obtenant du Congrès américain l’autorité de dépenser l’argent du contribuable en intervenant au niveau des deux sociétés), il prétendait aussi ne jamais s’attendre à utiliser cette (mauvaise) carte. Mais voilà qui est fait.

En fait, il était logique que les marchés financiers allaient être tentés de le tester. La raison principale était l’ambiguïté autour de la question de savoir qui allait être protégé – c'est-à-dire quels créanciers allaient être payés en premier, quels actionnaires privilégiés pouvaient voir la valeur de leurs actions maintenue.

Il faut véritablement s’éloigner de cette structure hybride qui est à la fois privée et soutenue par l’Etat. Tant que l’Etat américain ne dit pas clairement qu’il ne cherchera pas à restaurer le statu quo malsain d’avant la crise, l’incertitude demeurera : Fannie et Freddie resteront des zombies et les marchés doivent craindre leur retour en tant que monstres hybrides aux finances revigorées par l’argent des contribuables.

M. Paulson admet qu’il a laissé les choix les plus difficiles à la prochaine administration et au futur Congrès. John McCain a promis de mettre un terme aux « affaires » à Washington. Il s’est opposé à la structure actuelle des deux sociétés et a déclaré qu’elles devaient disparaître. Barack Obama a très justement insisté sur le conflit entre une structure privée et un soutien étatique. Et les contribuables américains devraient exiger un « plus jamais ça ! » de la part des deux candidats.

M. Paulson a déclaré que dégraisser les deux géants est la seule chose que la prochaine administration et le futur Congrès devaient faire. Une fois dégraissés, nous pourrons débattre sur la question de savoir si ils doivent être démantelés et vendus par morceaux sur la base d’une structure réellement privée sans aucun soutien étatique, ou s’ils devront être transformés en agences gouvernementales.

A ce jour, ils sont peut-être « trop gros pour faire faillite », mais ils sont aussi trop coûteux à conserver en l’état.

Gerald P. O'Driscoll Jr. est chercheur au Cato Institute et ancien vice-président et conseiller économique de la Réserve Fédérale de Dallas aux Etats-Unis.