La taxe plate : l'impôt pour les pays en développement

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Deepak Lal, le 31 mars 2008 -
Un des débats les plus importants aujourd’hui en matière de politique publique dans les pays occidentaux (y compris les Etats-Unis, l’Allemagne et le Royaume-Uni) concerne l’introduction d’un taxe plate (la flat tax, ou impôt proportionnel) pour remplacer leurs systèmes fiscaux très compliqués aux effets pervers redoutables. Ce débat fait suite à un long consensus post-keynésien quant à la conduite de la politique économique. Il est utile d’examiner cette taxe plate pour montrer dans quelle mesure elle serait particulièrement intéressante pour des pays en voie de développement tels que l’Inde.

Il semble y avoir aujourd’hui un consensus en matière monétaire selon lequel la politique monétaire « active » fondée sur une version du keynésianisme est contreproductive. Cela est largement dû au fait que d’abord, ses effets éventuels sont longs à venir et difficilement prévisibles pour les agents économiques. Mais surtout, ce type de politique monétaire ouvre la porte à des manipulations politiciennes, qui se situent très loin de l’intérêt général, et qui génèrent les cycles politico-monétaires aux effets dévastateurs sur l’économie. De plus, nous avons de nombreuses preuves empiriques que le secteur privé absorbera toute fluctuation inévitable de l’activité économique et stabilisera l’économie si elle n’est pas perturbée par des politiques brutales non anticipées. Ainsi, on s’accorde de plus en plus sur le fait que la meilleure manière de conduire la politique monétaire est de la confier à une banque centrale indépendante, une banque qui agira selon des règles bien établie plutôt que de manière arbitraire. Ces règles adaptables et peuvent s’ajuster – de manière prévisible - aux changements permanents de la croissance réelle et de l’intermédiation financière. Ce système permet de dépolitiser la politique monétaire. Bien que non indépendante de manière formelle, la Banque centrale indienne a suivi ces prescriptions depuis quelques temps.

Reste la politique fiscale. Il se trouve que la politique fiscale keynésienne est un instrument encore moins flexible et même plus inapproprié que la politique monétaire keynésienne. Les économistes ont de plus en plus critiqué les justifications traditionnelles de la politique fiscale (dont fait partie la politique douanière) en termes d’incitations pour les « industries dans l’enfance » ou en termes de corrections des « échecs du marché ». La critique principale concernait sans doute la recherche contreproductive de rentes, à laquelle donnait lieu ces protections. On reconnaît désormais de plus en plus largement que le seul objectif de la politique fiscale devrait être de financer la production optimale de biens publics, et ce, au coût le plus bas. D’ailleurs, les objectifs redistributifs de la politique fiscale ont été écartés eux aussi alors qu’il devenait manifeste que la fiscalité redistributive s’était transformée en une espèce de machine dans laquelle la redistribution (au moins dans les pays démocratiques) finissait généralement par bénéficier en réalité aux classes moyennes (et non pas aux plus pauvres), puisque tous les partis politiques cherchent à séduire « l’électeur médian » que l’on trouve dans cette classe moyenne.

La réponse technocratique au problème du financement public des biens collectifs au coût le plus bas fût donnée par l’économie publique. C’est le système d’impôts préconisé par Frank Ramsey (un jeune collègue de Keynes à Cambridge). Il implique de taxer le plus lourdement les biens dont la demande varie peu même si leur prix augmente (demande inélastique au prix). De là découle la « Règle de Ramsey » en matière de taxation optimale(1).

Mais cette Règle fait l’hypothèse que l’Etat est bienveillant. Supposons à l’inverse qu’il soit prédateur, et pas simplement intéressé à augmenter un revenu fiscal donné, mais à le maximiser. Quelles taxes choisirait-il ? Comme Geoffrey Brennan et James Buchanan l’ont montré, il choisirait des taxes de Ramsey ! Ceci a conduit à la recherche d’un système de taxation qui limite la prédation fiscale des Etats. La taxe plate, préconisée d’abord par Robert Hall et Alvin Rabushka, est la solution.

Dans sa version pure, une taxe plate remplace des taux d’impôts marginaux multiples (les « tranches ») pour instaurer un taux unique, et abolit le système compliqué d’aides sociales que les Etats utilisent pour l’ingénierie sociale mais aussi pour acheter des votes. En effet, une allocation sociale élevée et non imposable permet aux pauvres de demeurer en dehors du système fiscal et injecte donc une dose de progressivité dans le système. Tous les impôts et taxes (sur les sociétés, sur les revenus des personnes physiques, et les taxes sur les biens et services comme la TVA) sont fixés au même taux, se ramenant en fait à une taxe sur la consommation qui abolit toute taxation double comme celle sur les dividendes.

Les avantages d’une taxe plate sont sa simplicité et sa transparence. Cela permet une croissance économique plus rapide du fait d’incitations plus importantes au travail et la suppression de désincitations et distorsions diverses causées par la complexité des impôts et taxes existants. D’où le développement de vastes marchés noirs et l’existence de l’évasion fiscale causés par la lourdeur et la complexité de la fiscalité. Ces avantages ont été très significatifs dans de nombreux pays d’Europe de l’Est (dont la Russie, l’Estonie, la Lettonie, l’Ukraine, la Géorgie, la Roumanie…) qui, en passant du plan au marché, ont adopté des taxes plates et ont ainsi fait germer l’idée chez beaucoup d’autres.

Mais, à la différence des nouveaux systèmes fiscaux Est Européens, la plupart des pays développés se distinguent par des systèmes fiscaux résultant du jeu politique redistributif à somme nulle qui se déroule depuis plusieurs générations. Dans ces pays, ceux qui sont le plus susceptibles d’être les perdants si une taxe plate est mise en place sont les anciens bénéficiaires de ce jeu politique, c'est-à-dire les classes moyennes, qui utiliseront alors le processus démocratique pour y résister. La marche arrière sur cette proposition de taxe plate aux Etats-Unis, en Allemagne et au Royaume-Uni suggère qu’une véritable taxe plate est infaisable dans ces pays au système fiscal « mûr ». Ainsi, l’avenir de la taxe plate peut se situer plutôt dans les pays qui, comme en Europe de l’Est, sortent du plan pour se diriger vers le marché. Les Chinois ont considéré l’adoption de la taxe plate. Si les recommandations de réforme fiscale de la Commission Kelkar étaient pleinement adoptées en Inde cela serait un premier pas vers l’adoption d’un système de taxe plate en Inde. Cela freinerait la traditionnelle prédation fiscale de l’Etat ainsi que ses effets dans l’économie souterraine, et aurait un impact favorable sur le taux de croissance du pays.

Deepak Lal est un des plus grands spécialistes d’économie du développement, professeur à l’Université de Californie à Los Angeles (UCLA).

(1)Toute taxe implique la perte d’une partie de ce que les économistes appellent le « surplus du consommateur ». Pour un taux de taxation donné, cette perte sera d’autant plus importante que la courbe de demande sera plus élastique (c'est-à-dire au plus les consommateurs sont sensibles au prix pour la quantité du bien qu’ils achètent). Dans le cas d’un bien dont la demande est élastique, l’augmentation du prix à laquelle fait face un consommateur (à cause de la taxe) conduira à une réduction bien plus importante de la quantité achetée que ce qu’elle ne le serait dans le cas où la demande serait plus inélastique. Du point de vue de l’Etat, il est donc logique de taxer les biens pour lesquels la demande est inélastique.