Le milliard le plus pauvre de Paul Collier

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L’ouvrage de Paul Collier The Bottom Billion* (Le milliard du bas) a fait grand bruit il y a quelques mois. Il a déjà reçu deux récompenses outre-Atlantique. Collier y propose d’analyser les causes de la détresse du milliard d’êtres humains les plus pauvres et d’y apporter des solutions. Nous nous concentrerons aujourd’hui sur la partie « diagnostic » : selon Collier les pays du « milliard du bas » sont littéralement prisonniers de quatre trappes.

La première trappe est celle des conflits. Elle a touché ou touche encore 73% des gens qui vivent dans les pays du « milliard du bas ». Les guerres civiles sont causées essentiellement par trois facteurs selon Collier : un revenu faible, une croissance faible et la présence de matières premières (qui rendent en définitive le pays dépendant). Et au plus le revenu est faible, au plus longue est la guerre civile généralement. Collier a estimé le coût de la guerre civile a en moyenne 64 milliards de dollars, avec une croissance annuelle négative de – 2,3%, et bien sûr des morts, des déplacements de populations (occasionnant des recrudescences de maladies) et une érosion accrue des libertés.

La deuxième trappe est celle des ressources naturelles. C’est le piège classique et paradoxal du « syndrome hollandais ». Mais dans les pays très pauvres les effets sont amplifiés : la manne issue des revenus pétroliers par exemple génère des dépenses inconsidérées de la part des gouvernants. Les revenus « publics » venant essentiellement de ces ressources (et non pas des impôts), les gouvernants ne sont pas tenus démocratiquement de rendre des comptes et bien sûr, ne sont pas prêts à laisser le pouvoir dans un processus démocratique concurrentiel. Même lorsqu’il y a un semblant de démocratie, les partis achètent littéralement leur électorat. En fait ces pays ont besoin de garanties constitutionnelles, mais qui malheureusement ne sont pas dans l’intérêt des dirigeants. Ces conditions institutionnelles minent alors les possibilités de développement pour 29% des habitants des pays les plus pauvres. A la différence de pays comme la Norvège, les ressources naturelles de ces pays très pauvres ont été découvertes avant la mise en place des garanties constitutionnelles démocratiques.

La troisième trappe est celle de l’enclavement. Plus précisément : l’enclavement d’un pays sans ressources et entre des « mauvais voisins ». Cela concerne 30 % de la population parmi le milliard le plus pauvre. Si la riche Suisse, par exemple, est géographiquement enclavée, ses voisins ont d’une part les infrastructures qui lui permettent d’avoir indirectement accès aux marchés mondiaux, et d’autre part constituent un marché pour la Suisse (des marchés dont la croissance profite à la Suisse). A l’inverse, l’Ouganda n’a pas la chance d’avoir des voisins comme la France ou l’Allemagne. Ces pays pauvres enclavés ont a lors intérêt à (1) ce que les barrières régionales internes mais surtout externes soient abaissées, (2) que leur voisins améliorent leur politique économique, (3) que leurs voisins améliorent l’infrastructure d’accès au côtes, (4) devenir eux-mêmes un paradis fiscal régional par exemple, (5) développer les communications aérienne et numérique, (6) encourager l’envoi de fonds par la diaspora, (7) créer un environnement transparent et accueillant pour les investissements étrangers (et notamment de prospection de ressources naturelles potentielles), (8) favoriser le développement rural, (9) attirer une certaine forme d’aide.

La quatrième trappe est celle de la mauvaise gouvernance. Il faut d’emblée préciser qu’une bonne gouvernance permet d’exploiter les opportunités mais pas de les créer. La bonne gouvernance fait face à trois obstacles majeurs : les dirigeants corrompus n’y ont pas intérêt, la bonne gouvernance suppose des compétences techniques, les modalités très lâches de la conditionnalité n’ont pas imposé la bonne gouvernance de manière effective. Alors que le coût d’un Etat en faillite est estimé à 100 milliards de dollars et que les trois quarts de la population du milliard le plus pauvre a vécu à un moment dans un Etat en faillite la probabilité d’un changement vers la bonne gouvernance n’est que de 1,6%...

Dans ces conditions les pays du « milliard le plus pauvre » n’ont pas été capables de prendre le train de la mondialisation. Ils n’ont pas développé les infrastructures qui permettent d’accueillir des investissements étrangers. L’Asie avait choisi une autre voie. Et après une génération et demie, elle est désormais pour l’Afrique un concurrent imbattable sur le créneau de la manufacture à bas salaires. Et elle vient de plus en Afrique pour les ressources naturelles, ce qui peut tendre à y accentuer la malédiction des ressources. Le commerce international aura du mal à tirer l’Afrique du marasme. Les capitaux privés non seulement ne viennent pas en Afrique, mais ils la fuient (on estime à 38% du capital de ces pays détenu à l’étranger en 1990), comme fuient aussi les gens avec un niveau élevé d’éducation.

Après ce diagnostic quelque peu pessimiste Collier se demande alors ce qui peut être fait pour tirer le « milliard d’en bas » de ces quatre trappes.

Collier se situe lui-même, à la fin de son ouvrage, entre le très optimiste Jeffrey Sachs (The End of Poverty : « La fin de la pauvreté ») qui propose une énième solution en termes de « Big Push », et William Easterly (The white man’s burden), qui est plus pessimiste quant à l’aide et à l’intervention et dont avons déjà fait la recension sur ce site. Collier propose un plan de sauvetage qui reste selon lui raisonnable. Pour Collier, exactement comme l’Occident aurait pu éviter la Deuxième Guerre mondiale si les Etats-Unis avaient fourni un plan de sauvetage à la fin de la Première Guerre mondiale, il faut offrir aujourd’hui un nouveau type de plan de sauvetage aux pays du milliard du bas pour d’une part remédier à leur pauvreté et d’autre part éviter une catastrophe mondiale dans un avenir proche. A cette fin Collier propose l’utilisation combinée de quatre remèdes.

Premièrement, Collier revient sur l’aide. Il est parfaitement conscient de son inefficacité dans de nombreux cas, et même de sa nocivité lorsque « l’argent arrive » sans vraiment que les modalités de la conditionnalité ne soient posées ou respectées. L’aide peut alors entraîner une vague de corruption, exactement comme dans le cas de la malédiction des ressources naturelles. Pour les situations post-conflit, l’aide peut arriver trop tôt (avant que les équipes efficaces ne se mettent au travail) ou ne pas durer assez longtemps. L’aide financière, qui peut selon Collier améliorer la croissance des pays les plus pauvres, doit donc être désormais soumise à une stricte conditionnalité et à la transparence. Malheureusement les processus de contrôle démocratique interne sont généralement longs à se mettre en place (deux siècles en moyenne en Europe). C’est surtout le manque d’aide technique qui pose problème et qui fait que l’aide financière est généralement gaspillée. Il faut donc, selon Collier, envoyer des équipes techniques pour pallier les manques de personnels locaux compétents puis injecter de l’aide financière et la répartir de manière intelligente dans le temps.

Deuxièmement, Collier ne cache pas sa défense du droit d’ingérence. L’intervention militaire peut être selon lui une partie de la solution. Restaurer l’ordre, aider à la reconstruction pacifique après un conflit, éviter les coups d’Etat, voilà les missions que des forces extérieures peuvent jouer selon Collier. Il est généralement difficile de se reposer sur les forces armées internes qui peuvent en réalité représenter un danger pendant des périodes de fragilité. Un chiffre lumineux : 40 %. C’est l’estimation de la part des budgets militaires financée illégalement par l’aide financière extérieure dans les pays du milliard du bas. Les forces armées locales ont donc souvent tendance à pratiquer ce que Collier compare à de l’extorsion. D’où le recours au droit d’ingérence. Cette position en faveur du droit d’ingérence prête à controverse. Entre les extrêmes de l’Irak et du Rwanda Collier pense trouver une voie moyenne, avec des interventions rapides et peu onéreuses dans des pays très pauvres.

Troisièmement, Collier traite d’une série de remèdes relativement peu onéreux. Ce sont les législations et les chartes. Au sein des pays occidentaux il est possible selon l’auteur de diriger l’activité législative dans deux directions : la levée des inconvénients du secret bancaire lorsqu’il y a des soupçons d’argent détourné (on sait que de nombreux dirigeants véreux ont des comptes bien fournis en Suisse, souvent alimenté par l’aide internationale…) ; et du côté des entreprises de construction et d’extraction étrangères, le versement de pots-de-vin est monnaie courante : ces entreprises doivent être mieux encadrées. Comme pour les pays désirant devenir membre de l’Union européenne, il faudra que les dirigeants des pays du milliard du bas acceptent certains standards internationaux. Collier propose ainsi l’établissement de chartes internationales : une charte pour les revenus venant des ressources naturelles, une pour le respect des processus démocratiques, une pour la transparence des budgets, une pour les situations post-conflit (avec des engagements de long terme de la part des donateurs et des forces internationales de sécurité), et une charte pour l’investissement (dans laquelle l’Etat en question garantit de manière crédible la sécurité des investissements nationaux et étrangers).

Quatrièmement Collier analyse les politiques commerciales. Notre auteur se montre dès le départ très critique des tendances marxisantes anti-mondialisation que l’on peut trouver chez des ONG telles que Christian Aid qui décrivent le Sud pauvre comme oppressé par le Nord riche et commerçant. Bien sûr, lorsque les pays du Nord subventionnent massivement leur agriculture en fermant les portes aux produits du Sud, c’est une mauvaise chose. Mais cela n’est justement pas de la mondialisation, plutôt son contraire. Les barrières commerciales entre pays du « milliard du bas » sont aussi problématiques : elles empêchent véritablement le commerce entre ces pays et donc leur développement. Les intellectuels et ONG du nord qui militent pour le ré-haussement des barrières tarifaires sont donc dans le faux. Les solutions ? Une baisse des barrières commerciales au Sud, une diversification intelligente des exportations pour garantir un des revenus et une certaine sécurité, ainsi qu’un changement d’attitude des pays riches dans l’Organisation Mondiale du Commerce. Les cycles de l’OMC sont des cycles de négociation ; or les pays du milliard du bas sont si petits en termes de marché, qu’ils n’ont rien à négocier ; les pays riches doivent donc effectuer des concessions.

* Paul Collier: The Bottom Billion: why the poorest countries are failing and what can be done about it, Oxford University Press 2007.

EM